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《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》政策解读
撰写时间:2016-10-27    字体大小: [大] [中] [小]

   2008年以来,按照国务院领导的重要指示,我省和国土资源部共同开展了“三旧”改造工作。在国土资源部的支持和指导下,省政府出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号),从完善历史用地手续、简化征地程序、允许使用土地出让收入补偿原权利人等方面提出了激励政策措施,有效推动“三旧”改造工作,取得了积极成效。截至目前,全省共实施改造面积53.82万亩,其中完成改造面积28.63万亩,拉动固定资产投资约10212亿元,约占同期全省固定资产投资的6%;实现节约土地约13.6万亩,节地率达到47.49%。随着这项工作的深入推进,逐渐出现了一些新情况、新问题,尤其是近年来国家对于加强节约集约用地工作、盘活利用存量土地提出了新的更高要求,有必要深化探索创新,细化有关政策措施。为此,在继续执行粤府〔2009〕78号文的基础上,我厅制定了《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(以下简称《通知》),近日以省政府名义印发执行。

  《通知》主要包括加强规划管控引导、完善收益分配机制、改进报批方式、完善部门配套政策、建立健全监管机制、优化“工改商”政策等内容。现对其中的主要政策点解读如下。

  一、加强规划管控引导

  主要从土地利用总体规划和城乡规划两个方面提出了支持性措施。一是允许连片改造项目修改土地利用总体规划。78号文规定,拟改造的“三旧”用地应符合土地利用总体规划。从实际工作看,在一些面积较大的连片改造项目中,往往存在少量零星土地如边角地、插花地、夹心地等不符合土地利用总体规划的情形。按照现行规定,“三旧”改造项目不能作为修改规划的条件,但如果将这部分土地不纳入改造范围,必将影响土地综合开发利用效益。为鼓励连片开发,《通知》中明确连片改造项目在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下,按规定程序修改土地利用总体规划。

  二是允许编制“三旧”改造项目单元规划。“三旧”地块缺少控规覆盖或控规调整耗时过长是导致改造项目前期进展缓慢的主要原因之一。为有效解决该问题,《通知》中明确成片改造项目可在控制性详细规划或者相关上位规划的指引下,编制“三旧”改造项目单元规划,明确改造地块的规划条件。此外,提出了容积率奖励、异地补偿等支持措施。

  二、完善利益分配机制

  一是明确土地收益补偿对象。78号文明确了“三旧”改造中可以使用土地出让纯收益补偿原权利人,实际操作中,补偿对象以国有企业和村集体为主,对收回个人、私营企业、外资企业、混合所有制企业等拥有的建设用地是否适用该政策需进一步明确。考虑到加快推进“三旧”改造关键是要平衡好各方利益、调动各方积极性,在市场经济条件下,国有企业和个人、私营企业、外资企业、混合所有制企业等是平等的权利主体,只对国有企业返还收益、不对其他权利主体返还收益,不符合市场经济原则,不利于充分调动社会主体的积极性;另外,在实地调研时,市县也普遍反映需进一步明确该政策的适用范围。为此,《通知》明确上述政策可以适用于所有权利人。

  二是明确出让前必先评估。78号文规定协议出让涉及补缴地价的,按地级以上市人民政府的统一规定办理,但未明确地级以上市人民政府应当依据什么文件或原则作出规定。各地按此政策制定了各自的“三旧”改造用地协议出让的地价标准和程序,且各地的标准并不统一,定额地价、基准地价、市场评估价均有地方采用,实施效果参差不齐。同时,近年来国家也陆续颁布了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》和《城镇土地估价规程》等文件,要求在国有建设用地使用权出让前,必须对拟出让宗地的地价进行评估,并出具土地估价报告。为贯彻落实这一精神,《通知》中强调“三旧”改造项目涉及出让的,必须先对拟出让的“三旧”地块进行地价评估,经过集体决策后确定出让底价或应补缴地价。上述要求主要针对地价确定的程序方面,目的是通过规范程序来保障地价的合理性;地价评估结果是确定地价的重要参考依据,但最终确定地价仍需要通过集体决策程序,市县政府对于地价确定具有一定的决策权。由于“三旧”用地的特殊性,在决策过程中,可综合考虑拆地块的迁补偿成本和原用途使用价值等因素。

  三是对于自行改造的“工改商”项目,要求无偿提供一定比例的公共用地。设置该规定的目的是合理调节土地增值收益分配,提升改造的综合效益,充分保障公共利益。《通知》提出15%的移交比例,借鉴了广州等市的实践经验,体现了城市规划对于改造地块配建公共服务设施的一般性要求。在实际操作中,具体比例由当地规划主管部门依照改造地块所在的控制性详细规划或单元规划核定。

  此外,对于改造实施提出了一些程序性要求,如原土地权利人的优先收购改造权,凡实施改造的“三旧”用地必须是已完成地籍调查和确权登记的地块,合作改造必须通过公开方式选择合作单位,必须按规定履行公示公告事项等,目的也是通过规范程序,增强改造过程的公开透明度,保障相关权利人的知情权、参与权,继而促进其合理分配改造收益。需要说明的是,《通知》要求凡实施改造的“三旧”用地必须是已完成地籍调查和确权登记的地块,并不是说只有确权登记的地块才能纳入改造范围,而是说在实施改造前完成相关确权登记,经完善“三旧”用地手续后再进行确权登记的地块也符合要求。

  三、改进报批方式

  一是下放改造方案审批权。为解决“三旧”改造审批环节多、耗时长的问题,《通知》下放了“三旧”用地的部分审批权限,除办理土地征收手续需报请省政府审批外,完善集体建设用地手续、改造方案的审批权均下放至地级以上市政府。按此政策,涉及完善征收手续的“三旧”用地,可由市、县政府批准改造方案,并按原用途完善集体建设用地手续,再作为有合法手续的集体建设用地报省办理土地征收,由省国土资源厅审查后直接上报省政府审批。《通知》采用了由省政府审批或者授权地级以上市政府审批的表述,主要是参照了《土地管理法》中农用地转用审批权限的相关规定。由于审批权下放还需要完成一些配套工作(如明确审查标准、报件形式、组卷要求等),省国土资源厅将尽快制定具体实施细则。

  二是同步办理入库与报批手续。对于未及时纳入“三旧”改造标图建库范围、但改造条件成熟的改造项目,允许在报省政府审批用地时同步办理“三旧”改造入库审核。为了保证“三旧”改造工作符合“封闭运行、结果可控”的要求,该项政策主要适用于重大改造项目,特别是涉及民生工程的公益类改造项目。

  四、完善部门配套政策

  2009年以来,我省出台的关于“三旧”改造的支持性政策主要集中在土地管理方面,财政、税收、规划等方面的配套政策较少或尚未出台。为构建全方位的“三旧”改造政策体系,《通知》对财政、税收、金融、住建等部门的配套政策提出了要求,包括鼓励地方安排一定比例的土地出让金用于平衡改造项目间的利益、要求省税务主管部制订“三旧”改造相关税收指引、鼓励金融机构为“三旧”改造项目提供金融支持、“三旧”改造优先选择工矿企业棚户区和城市危旧房、鼓励当事人通过以调解为基础的多元方式妥善处理矛盾纠纷、通过集体民主决策方式决定“三旧”改造中的重大事项、将“三旧”改造与新增建设用地指标分配相挂钩等。这里主要是对下一步工作作出部署,相关主管部门需按照《通知》要求制定具体操作办法。值得一提的是,将“三旧”改造与新增建设用地指标分配相挂钩的做法已从2014年起施行,省政府每年按照地市完成改造面积的20%奖励用地计划指标,对未完成任务的地市则适当扣减指标,有效提升了地方政府推进“三旧”改造工作的积极性。

  五、建立批后监管机制

  加强批后实施监管是确保“三旧”改造政策落到实处的重要保障。《通知》在78号文等文件基础上,进一步明确全省要加快建立“三旧”改造监管体系,实施“三旧”改造监管协议制度,协议中明确有关部门的监管措施以及改造主体的权利义务和违约责任,并加强动态巡查,确保监管协议落实到位。同时,建立改造项目退出机制,对未按照改造方案和供地文书要求实施改造、涉嫌构成闲置土地等情形,取消“三旧”改造相关优惠政策,按照相关规定进行处理、处罚。此外,要求加强改造信息公开工作,积极引入社会监督力量,促进改造项目规范实施。

  六、细化“工改商”政策

  2014年下半年开展的土地专项审计工作中发现我省部分“工改商”项目存在违规问题。对此,《通知》对“工改商”项目的实施程序作出了细化规定。除了上面已经提到的提供公益用地、规范选择合作改造单位等措施外,《通知》还要求加强“工改商”项目纳入年度实施计划的审核,对完善历史用地手续的“工改商”项目要求在改造方案批准后两年内实施等。需要指出的是,《通知》中的其他政策措施也可同等适用于“工改商”项目。这些措施涵盖了“工改商”项目从规划到实施的各个重要环节,将对进一步规范“工改商”项目实施发挥积极作用,有效落实审计提出的整改要求,提升全省“三旧”改造工作水平。